陈国权 皇甫鑫|在线协作、数据共享与整体性政府 ——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析
作者简介
陈国权，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师；
皇甫鑫，浙江大学公共管理学院博士研究生。
■ 摘要
政府相对于公民本应是一个整体的组织，但政府科层制的组织架构带来了部门化、碎片化的风险，导致公民受制于政府多部门的管理，往往繁琐且效率低下，民众多有所抱怨。浙江省率先提出“最多跑一次”改革以解决这一现实问题。“最多跑一次”这一看似极端的政府承诺之所以能够得到基本履行，是因为整体性政府的建设在一定程度上缓解了公共事务的复杂性和政府职能的碎片化之间的矛盾。互联网等现代信息技术的发展和应用推动了整体性政府的建设，突出表现为在线协作和数据共享的发展。在线协作通过互联网平台将分散在政府各部门的职能在不改变政府部门专业分工的基础上加以整合，构建起协调沟通机制，从而实现在线联结与实时合作，有效地降低了政府部门间的各项合作成本。数据共享的推行使数据得以在政府部门间流动，成为一种流动的数据资源，极大地降低了数据搜集、数据处理等所带来的成本，也进一步助推了政府部门间的融合。与此同时，在线协作和数据共享的深入推进还具有很强的正外部性，如降低企业的制度性交易成本，有利于建设法治政府、服务型政府等。
1 研究背景
政府部门间的在线协作、数据共享是一场静悄悄的政府改革，政府还保持着专业分工、职能分置的组织结构，但内在地已经通过互联网等现代信息技术搭建起了协调与统筹机制，形成了一个整体性政府。浙江省在互联网、大数据与云计算迅速发展的数力时代，适时地提出了“最多跑一次”改革，取得了显著的成效。 “最多跑一次”是指群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定条件时，从受理申请到形成办理结果的全过程只需上门一次或零上门。从本质上来讲，这是政府对解决群众和企业到政府办事“跑断腿”“磨破嘴”的现实问题的一个承诺。2016年12月“最多跑一次”在浙江省省委经济工作会议上被首次提出。2017年“最多跑一次”写入浙江省政府工作报告，并作为重点任务在全省各地全面推进。浙江省“最多跑一次”改革是行政审批制度改革的重要举措，它不是一个单独的政策实践，而是一系列政策实践的重要一环，具有延续性。除此之外，浙江省首创的“最多跑一次”改革呈现出很强的扩散效应，大量的地方政府到浙江考察学习并在各地开展实践。2018年1月，“最多跑一次”改革受到中央的关注，中央全面深化改革领导小组审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》并予以肯定。2018年３月，“最多跑一次”被写入李克强总理的《政府工作报告》，指出要深入推进“互联网＋政务服务”，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”。
问题提出与文献综述
“最多跑一次”是政府对民众和企业的一个承诺，甚至可以说是一个极端性承诺，这一政府承诺的“一次”不仅体现在客观数量上的“一次”，还包含着政府权力边界再界定和权力运行机制再调整的意蕴。然而，事实证明这一承诺已经得到了基本的履行。从客观的量化数字来看，2017年浙江省最多跑一次实现率达87.9％，群众满意率达94.7％。具体到实际案例，2017年浙江省衢州市在施工图审查方面的改革实现了项目业主从跑4个部门3个中介十多次，变为一次都不用跑，原来大型项目完成全部施工图审查需要5至6个月，现在10个工作日内即可完成；浙江省杭州市也通过“最多跑一次”改革将原来房屋交易40分钟、税收30分钟、不动产登记50分钟，同时满足受理条件总耗时120分钟的时长缩短为三部门联办全流程仅需60分钟，跑出了不动产登记全国最快的“杭州速度”。从抽象的改革效果来看，最多跑一次极大地提升了群众获得感，提高了政府效能，加快了政府职能转变，激活了市场活力。与此同时，“最多跑一次”改革还代表了从手工化行政到技术化行政，再到智能化行政的深刻的行政革命。那么，这一看似不可能履行的极端政府承诺如何得到基本履行这一问题值得深入研究。
政府承诺能否得到履行，这实质上是一个关乎国家治理能力的问题。国家治理能力是国家运用制度体系管理国家和社会各方面事务的能力。国家治理能力在一定程度上相当于国家能力，国家能力一般是指国家贯彻、实现自己的目标、意志的能力，国家能力的发挥依靠国家权力。Michael Mann将国家权力分为专断性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructural power）。专断性权力是指国家通过强制力自上而下地把国家意志转变为现实政策，而基础性权力则是指通过各种基础设施和后勤技术的支持实现国家的目标。Mann进一步指出现代化的科层制国家需要增强其基础性权力。基础性权力的提升有赖于基础性权力“硬件”和“软件”的建设。所谓基础性权力“硬件”，即是Michael Mann所指的道路、统一货币、通信技术等；基础性权力“软件”则是指国家的合法性水平以及社会与国家合作的水平。具体到“最多跑一次”改革，改革之所以能够取得绩效，是因为重视建设和发挥国家基础性权力。在“硬件”方面，互联网、大数据与云计算等现代信息技术为政府改革提供了技术支撑，政务服务流程得到了进一步优化，逐步实现了“一窗受理、集成服务”的新型结构与流程重组。在“软件”方面，以人民为中心、以结果和问题为导向所形成的压力倒逼政府部门间的协同，从而在一定程度上缓解了部门主义、碎片主义带来的问题。同时，浙江省省委省政府高度重视，将其作为全省的重点任务统筹推进，对各地市造成了较大的纵向压力，从而使得各级地方政府一把手高度重视“最多跑一次”改革的推进。另一方面，浙江省良好的改革历史基础、地方政府间横向的改革竞争激励机制以及政策法规的有效保障为“最多跑一次”改革提供了良好的政策环境。
现有研究从国家能力建设的角度出发阐释了“最多跑一次”改革得以取得绩效的原因，然而，颇为遗憾的是，现有研究并没有系统全面地揭示政府承诺得以基本履行的具体机制。从理论上看，揭示这一具体机制可以更加清晰地理清政府承诺与承诺履行之间的逻辑关系；从实践上看，揭示这一具体机制有利于“最多跑一次”改革在全国范围内推广，使其更具可操作性。基于此，本文试图阐述这一核心机制。研究发现，之所以这一看似不可能行的政府承诺得到了基本履行，是因为承诺带来的巨大压力倒逼建设整体性政府，从而缓解了公共事务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾，也就是说整体性政府是缓解二者矛盾的核心机制。需要说明的是，公共事务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾不是“最多跑一次”改革的特殊体现，而是一个一般性矛盾，在公共治理中普遍存在，如在行政执法、社区公共服务中也广泛存在。因此，对这一矛盾的化解具有较强的普遍意义。基于此，本文将着重阐释“最多跑一次”改革是如何通过构建整体性政府来缓解公共事务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾的，其行为机制是什么，对理论和实践有何启发。
基于互联网平台的整体性政府
公共问题普遍不是一个孤立的问题，而是一个综合性、复杂性问题，且随着经济社会的发展，公共事务的综合性、复杂性程度会越来越高。与此同时，公共事务的主要治理主体之一——政府——还保持着以专业分工、职能分置为基础的科层制体制，而科层制存在一个缺乏部门协调机制的风险，即碎片化风险。基于此，公共事务本身的综合性与政府职能的碎片化风险之间的矛盾是一个深层次的公共治理问题。针对这一问题，整体论（holism）一直是其基本的解决方法论，传统的政府改革更多的是通过自上而下整合组织功能，赋予庞大的中央政府发挥协调作用。然而，这些尝试都没有超越组织设计的功能性原则，遂多以失败告终。在此情境下，整体性政府理论的代表人物希克斯提出要构建整体性政府以代替功能性政府，即在公共部门的主要功能和服务领域之间进行横向协同与整合，以解决跨界性公共问题。希克斯指出整体性政府理论主要包含九大基本内容，分别是：（1）坚持部门间主义；（2）倡导跨职能合作；（3）建立以网络为中心的协调机制；（4）权力集中与职责扩展；（5）实施成本内部化举措；（6）协同服务生产方式；（7）树立个案管理者（case manager）；（8）信息管理与跨组织边界整合；（9）整体预算与采购。
总体而言，整体性政府的建设就是通过构建政府部门间的协作机制来应对政府职能碎片化问题，从而实现“部门化政府”向“整体性政府”转变，其根本目的是增强政府公共服务的有效性和责任性。从现有研究和实践来看，整体性政府有两种基本的实现方式：一是合并职能机构，通过组织结构调整进行大部门制改革；二是在保持科层制专业分工的基础上，借助互联网等现代信息技术构建政府部门间的沟通协调机制。两者相比前者更为彻底，但是改革要求机构重组，对现有的科层体制结构的挑战较大、风险较大、成本较高，更偏向于一种存量改革；与此不同，后者更像是一种增量改革，在保持原有的科层体制的基础上建设线上平台，通过线上平台实现政府部门的工作协调和深度合作。需要说明的是，在实践中上述两种实现方式不是排他的，二者之间是相互补充、相互促进的关系，在任何一次整体性政府的建设过程中都或多或少地同时体现着两种逻辑。在“最多跑一次”改革过程中，就是既有线下的政府职能整合，又有在线协作和数据共享。通过建设互联网平台实现政府部门间在线协作与数据共享是当前整体性政府建设的有效方式，是缓解公共事务的综合性与政府职能碎片化矛盾的可行举措。互联网平台路径的整体性政府建设的核心是在线协作和数据共享，强调借助互联网等现代信息技术在不改变现行组织体系的前提下构建起沟通协调机制将政府部门职能进行联结。联结起来的政府部门通过互联网平台将各自的数据在保障安全的前提下进行共享，以降低行政成本、提高行政效率。因此，基于互联网平台的整体性政府建设的关键是实现了政府部门间的在线协作和数据共享。
4 在线协作与政府部门间的线上整合
互联网平台路径的整体性政府建设主要解决两大问题：一是政府部门间的在线协作；二是政府部门间在线上实现数据共享。在线协作和数据共享都需要一定程度的线下职能整合，从而提升整体性政府建设的效率。在线协作是指政府组织在不改变专业分工、职能分置的基本原则下政府各部门通过互联网等现代信息技术实现协作的一种方式。需要特别说明的是，在线协作所要解决的并不是政府组织专业分工的问题，而是要解决政府部门间协调和合作机制的问题，即碎片化风险问题。科层制的专业分工、职能分置本身不是问题，问题在于分置了的职能不能实现有效协调，导致在不同功能的专业机构之间形成合作障碍，从而不能有效处理跨部门、跨层级、跨区域的问题，形成职能碎片化治理难题。
在线协作的基础是行政流程的整体化和审批标准的统一化。所谓行政流程的整体化是指将分散的、无序的行政流程进行归类、整合、排序，从而提高流程整体性的过程。在“最多跑一次”改革过程中，浙江省衢州市就将群众办事最集中、内容过程相对复杂的几百上千个事项，按照关联度区分并梳理，重塑业务板块，整合形成“投资项目审批、不动产交易登记、商事登记、公安户籍车管出入境、公积金业务”等６大板块。在浙江省衢州市的改革案例中，基本实现了职能整合和行政流程的整体化，为之后在浙江政务服务网上实现协作奠定了基础。但值得注意的是，缺乏统一标准的整合不仅不会带来高效率，反而会制造更多的矛盾。因此，在线协作的另一个基础是审批标准的统一化。所谓审批标准的统一化，是指对于同一份审核材料或审核条目，政府各部门的审核标准具有一致性，即一个部门审核通过，则其他部门也一定会审核通过。在“最多跑一次”改革中，浙江省台州市开展的“多证合一、证照联办”工作，实质上就是将涉及市场主体登记、审批、许可、备案等有关事项和各类证表的标准进行统一，并集中审核。据有关数据显示，浙江省台州市已在餐饮、商场超市、劳务派遣等24个行业，涉及18个部门、27个事项开展了“多证合一”改革；在医疗器材、美容美发、烟草专卖等16个行业，涉及12个部门、17个证件实施了“证照联办”改革。通过将审批标准相统一，政府各部门才有可能实现连续的在线协作。
在线协作的主要方式是利用互联网等现代信息技术建立起来的协作平台使政府部门间得以进行实时协作。如果没有互联网的发展，政府部门间的协作就只能停留在物理空间协作的水平，负担着很高的协作成本。互联网在政府管理中的应用极大地降低了协作成本，可以说互联网的发展为在线协作提供了强劲的技术支撑。借助互联网，政府部门的职能得以实现在线联结，将线下烦琐的协作通过互联网得以简化，让数据多跑路、人员少跑腿。截止到2017年10月，浙江省直部门有24个部门的43个业务应用系统基本完成与“一窗受理”平台的对接，市县也积极推进本地系统和“一窗受理”平台的对接，累计打通76套市级系统和27套县级系统。
综上所述，在线协作的实现离不开互联网等现代信息技术的发展，同时也离不开线下的职能整合和标准化建设。在线协作以数据跑取代了人员跑，大大降低了制度性交易成本，激发了新的市场活力，切实增强了群众和企业的改革获得感。在“最多跑一次”改革过程中，互联网构筑的在线协作平台将线下的职责分工在线上得到了部分整合，极大地降低了职能碎片化的风险，提高了行政过程的整体性和行政效率，搭建了整体性政府在线协作的基本架构。实质上，作为在线协作基础的行政流程的整体化正是将政府部门间的矛盾由外部向内部转变的过程。在此基础上，审批标准的统一化则又倒逼政府将内部矛盾进一步消解，政府各部门间“依法打架”的现象大为减少，协同性大幅提升。同时，在线协作还呈现出较强的正外部性，如，借助互联网可以有效地减少工作人员的线下直接参与，对线上办公的电子监察也更为便利、高效，从而可以极大地压缩权力寻租的空间，建设廉洁政府。
数据共享与政府整体性数据形成
在线协作借助互联网将政府各部门在线上实现联结，搭建了整体性政府的线上基本架构。然而，单独的在线协作并不能实现整体性政府，这是由于在线协作本身并没有从根本上解决政府职能碎片化的问题，政府各部门间还是处于相对隔离的状态，突出表现在数据专网、数据孤岛等。因此，没有数据共享的在线协作只是一种机械的合作。这就要求持续推进政府部门间的数据共享，提升政府各部门的数据融合程度。所谓数据共享，是指在特定的条件下（如法律法规规定或授权）一个政府部门可以通过一个操作系统读取、运算、分析其他政府部门数据的运作方式。数据共享的深入发展可以极大地利用现有的数据资源，充分挖掘现有数据的使用价值，降低数据搜集、录入等的成本。不仅如此，数据共享的深入发展还可以建立“数据共享池”和“数据库”，通过对数据库的分析，可以预先挖掘出民众的隐性需求。
然而，实践中的数据共享却存在着多重壁垒或阻碍。数据共享的壁垒主要包括体制壁垒、法律壁垒、管理壁垒、技术壁垒、认知壁垒。胡建淼等指出我国政府信息共享存在着共享主体的积极性不高、信息共享的有效性不足、信息共享的可操作性不强等现实困境，并提出其根源在于行政职权的缺失、组织体制的束缚以及行政程序的制约。尽管数据共享面临着上述种种难题，但不可否认数据共享可以极大地提升政府效能，更加方便民众到政府办事。那么，如何实现政府部门间的数据共享呢？
第一，职能整合通过行政流程的整体化和审批标准的统一化为在线协作提供了基础，在此基础上的在线协作又为数据共享提供了平台支持。换言之，数据共享是与职能整合和在线协作协同推进的。浙江省自2014年开始施行“四张清单一张网”，一张网即政务服务网。但是在“最多跑一次”改革开始之前，政务服务网的实际运行效果并不理想。在“最多跑一次”改革过程中，多个市县（如衢州市）积极反推、倒逼政务服务网的建设和使用，逐步完善政务服务网的资料，并进一步挖掘在线协作的功能，极大地撬动了数据共享的进一步发展，这在一定程度上也体现了市县政府与省政府的双向互动。
第二，迅猛发展的信息技术提供了较强的技术基础。当前，互联网、大数据等现代信息技术的应用性大为提高，政府部门间的数据共享已几乎不存在技术难题。需要注意的是，这种共享不是机械的数据共享，而是实时的、智能的数据共享。具体来说，信息技术带来的数据共享不是数据的手动交换，而是数据录入、代码生成、数据使用以及数据更新与维护的一体化、智能化过程，从而形成可流动、可开发的“数据共享库”。目前，浙江省个人综合库、法人综合库、信用信息库等的数据归集已基本完成，省直部门办件量前100位办事事项的数据需求整理和数源确认工作已经完成，有24个部门的43个业务应用系统基本完成与“一窗受理”平台的对接。各市县积极推进本地系统和“一窗受理”平台对接，累计已打通76套市级系统和27套县级系统。截止到2017年10月30日，浙江省杭州市数据资源管理局总计归集59个部门的218亿条数据，实现了36个部门的196亿条数据共享。
第三，数据共享需要解决的不仅仅是互联网、大数据技术的应用问题，更是部门利益和信息保护的问题。因此，要想促进政府部门间的数据共享，一方面需要大力发展互联网、大数据等信息技术，进一步增强其应用性；但另一方面，也要在法律保障的基础上着力打破部门间的保护主义，以更高的协调力和统筹力来推动数据共享的持续深入。在浙江省“最多跑一次”改革中，省委省政府高度重视、统一部署，要求各市县作为重点工作深入推进，这就为这一政策施行带来了较大的推动力量。与此同时，一些市县在实践中赋予行政服务中心一定的协调权和考核权，增加行政服务中心的协调力，协调政府各部门推进数据共享。例如，衢州市赋予了行政服务中心对各窗口部门及其工作人员一定的考核权限（5％ ，资料来源于笔者实地调研记录），直接影响各部门的评奖评优，这一举措显著增强了行政服务中心的统筹能力，从而便于推进数据共享。
当然，数据共享必须要有一定的限度，毫无限度的数据共享必然带来数据滥用，严重的甚至可能造成数据犯罪、数据灾难等。总的说来，数据共享的限度主要体现在以下三个方面：其一，数据共享要以法律依据为限，要严格遵守法律，于法有据，不得僭越法律边界、超越法律规定，对于有争议的数据共享事项，须依法申请得到数据共享权限，进而施行数据共享。其二，数据共享要以数据信息安全为限。政府部门所掌握的是企业或群众去政府办事所留下的数据，这些通常是有关隐私的，若将这些数据泄露出去将会给当事人带来极大的个人权益的损失；如果被不法分子利用，还有可能导致当事人个人财产损失甚至发生生命危险。因此，政府部门间的数据共享要签订保密协议，并且利用信息技术对共享的数据进行加密处理，以确保数据信息的安全。其三，数据共享范围要以必要性为限。数据共享应该在保证数据安全的基础上，在有限的范围内共享有限的数据。简言之，不是所有的数据都要共享，也不是可共享数据在所有部门都要共享。
结论与讨论
政府部门间的在线协作、数据共享是一场静悄悄的政府改革，政府还保持着原有的专业分工、职能分置的组织架构，但内在地已通过互联网、大数据等现代信息技术搭建起了职能部门间的协调与统筹机制，客观上形成了一个整体性政府。“最多跑一次”作为一个看似极端的政府承诺却基本上得到了履行，其本质是充分利用了承诺带来的强大倒逼压力建设整体性政府，达到缓解公共事务的综合性与政府职能碎片化之间矛盾的目标，其核心是在线协作与数据共享基础上的整体性政府降低了政府部门间的合作成本以及数据采集、处理等多项成本。在“最多跑一次”改革中，互联网的迅猛发展为在线协作、数据共享提供了硬件支持。与此同时，浙江省省委省政府的高度重视、着力推进、顶层设计以及浙江省此前四轮的行政审批制度改革也为其提供了强劲的软件支持。综上所述，在政府高度重视的情境下，在职能整合和良好的政府社会资本的基础上，借用互联网等现代信息技术为在线协作和数据共享提供了机遇，从而推动整体性政府建设，缓解了公共事务的综合性与政府职能碎片化之间的矛盾，使得“最多跑一次”这一看似极端的政府承诺得以基本履行。
实际上，在线协作和数据共享的意义不仅在于其本身，更在于他们对整体性政府建设的塑造意义，在于对责任政府、服务型政府、廉洁政府、法治政府建设的促进作用。在“最多跑一次”改革的持续深入推进过程中，进一步加深在线协作的深度，进一步推进数据共享的发展都是非常重要的，因此，要继续在“软件”和“硬件”两个方面同时发力。
文章来源 /《国家行政学院学报》
2018年第3期
本期编辑 / 马泽强